Історія справи

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

3 листопада 2015 року м. Київ

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у цивільних справах Верховного Суду України у складі:

головуючого Панталієнка П.В., суддів:Волкова О.Ф., Гриціва М.І., Гуменюка В.І., Коротких О.А., Кривенди О.В., Кривенка В.В., Лященко Н.П., Маринченка В.Л., Охрімчук Л.І., Прокопенка О.Б., Романюка Я.М., Самсіна І.Л., Сімоненко В.М., Сеніна Ю.Л., Терлецького О.О., при секретарі судового засідання Ключник А.Ю.,

за участю Генеральної прокуратури України, представника ОСОБА_17 - ОСОБА_18 та представника ОСОБА_19 - ОСОБА_20, -

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом заступника прокурора Київської області (далі - заступник Прокурора) до Обухівської районної державної адміністрації Київської області (далі - РДА), треті особи: ОСОБА_17, ОСОБА_21, ОСОБА_19, про визнання протиправним та скасування розпорядження,

в с т а н о в и л а:

У березні 2014 року заступник Прокурора звернувся до суду із позовом, у якому просив скасувати розпорядження РДА від 15 березня 2012 року № 314 «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги водного об'єкта «Голубе озеро» на земельній ділянці, що межує із земельними ділянками

ОСОБА_17, ОСОБА_21, ОСОБА_19 в адміністративних межах Підгірцівської сільської ради» (далі - розпорядження № 314).

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що розпорядження № 314 прийнято з порушенням вимог частини другої статті 19 Конституції України <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_825894/ed_2014_03_02/pravo1/Z960254K.html?pravo=1> та положень земельного і водного законодавства. Зокрема, на думку позивача, вказаним розпорядженням незаконно зменшено прибережну захисну смугу, оскільки залишення прибережної захисної смуги на відстані 5 метрів від урізу води надає можливість здійснювати в законодавчо встановленій 50-метровій прибережній захисній смузі господарську діяльність, обмеження щодо якої встановлені у статті 61 Земельного кодексу України <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_360/ed_2014_09_06/pravo1/T012768.html?pravo=1> (далі - ЗК) та статті 89 Водного кодексу України <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_565/ed_2014_04_09/pravo1/Z950213.html?pravo=1> (далі - ВК).

Київський окружний адміністративний суд постановою від 14 травня 2014 року у задоволенні позовних вимог відмовив.

Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 11 вересня 2014 року змінив рішення суду першої інстанції, виключивши з її мотивувальної частини посилання на те, що розпорядження № 314 як адміністративний акт, що вичерпав свою дію, не може бути скасоване чи змінено. В іншій частині рішення суду залишив без змін.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 4 грудня 2014 року рішення судів попередніх інстанцій залишив без змін.

11 червня 2015 року заступник Генерального прокурора України звернувся до Верховного Суду України із заявою про перегляд зазначеної ухвали суду касаційної інстанції з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС). У заяві заступник Генерального прокурора України просить скасувати ухвалені у справі судові рішення, ухвалити нове - про задоволення позовних вимог.

На обґрунтування заяви додано копії судових рішень Вищого адміністративного суду України від 14 жовтня 2014 року (справа № К/800/30287/14), Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 2 липня 2014 року (справа № 6-55037св13), 9 липня 2014 року (справа № 6-17477св14), 16 липня 2014 року (справа № 6-49585св13), 1 квітня 2015 року (справа № 6-2794св15), 13 травня 2015 року (справа № 6-5782св15), які, на думку заявника, підтверджують неоднакове застосування судами касаційної інстанції положень статті 88 ВК.

Також до заяви додано копію постанови Верховного Суду України від 10 червня

2015 року (справа № 6-162ц15).

У справі, яка розглядається, Вищий адміністративний суд України, залишаючи без змін рішення судів попередніх інстанцій, виходив із того, що оскільки водойма «Голубе озеро» не входить до переліку водних об'єктів, визначених у статті 88 ВК, то розпорядження № 314 є законним та обґрунтованим.

У рішенні від 14 жовтня 2014 року, наданому на підтвердження наведених у заяві доводів, Вищий адміністративний суд України погодився із висновками судів попередніх інстанцій про те, що, приймаючи висновок державної екологічної експертизи № 184 до ескізного проекту забудови території біля озера Тельбін з будівництвом житлово-готельного комплексу зі спортивно-розважальним центром «Аквапарк» на

вул. Шумського у Дніпровському районі м. Києва, відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_2014_03_02/pravo1/Z960254K.html?pravo=1>та Законами України.

Натомість, в ухвалі від 2 липня 2014 року Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ погодився із висновками судів попередніх інстанцій про те, що спірна земельна ділянка знаходиться в межах двокілометрової прибережної захисної смуги Азовського моря, тому відповідно до положень статей 58 <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_339/ed_2014_06_17/pravo1/T012768.html?pravo=1>, 84 ЗК <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_501/ed_2014_06_17/pravo1/T012768.html?pravo=1>, -статей 35 ВК <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_55/ed_2014_04_09/pravo1/Z950213.html?pravo=1>не може передаватись у приватну власність, а отже, ОСОБА_6 набув право власності на спірну земельну ділянку всупереч вимогам закону та за відсутності проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

В ухвалі від 9 липня 2014 року Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ погодився із висновком апеляційного суду виходячи із встановлених фактичних обставин у справі про те, що спірна земельна ділянка розміщена в межах законодавчо визначеної прибережної захисної смуги Дніпровсько-Бузького лиману Чорного моря, що унеможливлює її відведення у власність ОСОБА_3. Також погодився із висновком апеляційного суду про те, що відсутність проекту землеустрою прибережних захисних смуг є перешкодою для виділення земельної ділянки у власність, оскільки за недобросовісності компетентних органів при виготовленні таких проектів у майбутньому буде неможливо утворити відповідні прибережні захисні смуги.

В ухвалі від 16 липня 2014 року Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ, скасовуючи рішення апеляційного суду та залишаючи в силі рішення суду першої інстанції, погодився із висновком останнього про часткове задоволення позовних вимог з огляду на те, що спірна земельна ділянка розташована в межах прибережної захисної смуги р. Десна та відноситься до земель водного фонду і відповідно до статей 58, 84 ЗК не може передаватися у приватну власність.

В ухвалах від 1 квітня та 13 травня 2015 року Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ, залишаючи без змін рішення судів попередніх інстанцій, зазначив, що за системним аналізом законодавства на час виникнення правовідносин відповідно до положень статті 88 ВК <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_825274/ed_2014_12_28/pravo1/Z950213.html?pravo=1>, Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 травня 1996 року № 486 (далі - Порядок визначення розмірів зон), Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 5 листопада 2004 року, розмір та межі прибережних захисних смуг встановлювались за проектами землеустрою (термін та зміст -статей 5054 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-ІV «Про землеустрій» <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_311/ed_2015_02_12/pravo1/T030858.html?pravo=1>), а населених пунктів - відповідно до існуючих на час встановлення конкретних умов забудови. При наданні у користування земельних ділянок навколо зазначених та інших водних об'єктів мали врахуватися ці положення щодо меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг, а у разі відсутності землевпорядної документації(документації з землеустрою, проекту землеустрою) та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо прибережних захисних смуг водних об'єктів, збереження водних об'єктів мало бути досягнуто шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених статтею 88 ВК <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_825274/ed_2014_12_28/pravo1/Z950213.html?pravo=1>, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку визначення розмірів зон з урахуванням конкретної ситуації.

У постанові від 10 червня 2015 року (справа № 6-162ц15), також наданій на підтвердження наведених у заяві доводів, Верховний Суд України зазначив, що при наданні земельної ділянки за відсутності проекту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги необхідно виходити з нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених статтею 88 ВК <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_825274/ed_2014_12_28/pravo1/Z950213.html?pravo=1>, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку визначення розмірів зон. Надання у приватну власність земельних ділянок, які знаходяться у прибережній захисній смузі, без урахування обмежень, зазначених у статті 59 ЗК <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_346/ed_2015_05_14/pravo1/T012768.html?pravo=1>, суперечить нормам статей 83, 84 цього Кодексу <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_2015_05_14/pravo1/T012768.html?pravo=1>.

Усуваючи розбіжності у правозастосуванні судом касаційної інстанції у подібних правовідносинах та даючи тлумачення статті 88 ВК щодо правильності її застосування при вирішенні справи, що розглядається, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у цивільних справах Верховного Суду України виходить із такого.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положенням частини першої статті 3 ВК усі води (водні об'єкти) на території України становлять її водний фонд.

До водного фонду України належать поверхневі води: природні водойми (озера), водотоки (річки, струмки), штучні водойми (водосховища, ставки) і канали; інші водні об'єкти (пункт 1 частини другої статті 3 ВК).

Відповідно до частини першої статті 58 ЗК <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_339/ed_2015_05_14/pravo1/T012768.html?pravo=1> та статті 4 ВК <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_59/ed_2014_12_28/pravo1/Z950213.html?pravo=1> до земель водного фонду належать землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об'єктами, болотами, а також островами; землі, зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм; гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; береговими смугами водних шляхів.

Таким чином, до земель водного фонду України відносяться землі, на яких хоча й не розташовані об'єкти водного фонду, але за своїм призначенням вони сприяють функціонуванню і належній експлуатації водного фонду, виконують певні захисні функції.

Чинним законодавством установлено особливий правовий режим використання земель водного фонду.

За правилами статті 60 ЗК <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_352/ed_2015_05_14/pravo1/T012768.html?pravo=1> та статті 88 ВК <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_825274/ed_2014_12_28/pravo1/Z950213.html?pravo=1> уздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.

Правовий режим прибережних смуг визначається статтями 60 <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_352/ed_2015_05_14/pravo1/T012768.html?pravo=1>, 62 ЗК <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_371/ed_2015_05_14/pravo1/T012768.html?pravo=1> та статтями 88, 90 ВК <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_2014_12_28/pravo1/Z950213.html?pravo=1>.

Так, відповідно до статті 60 ЗК <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_352/ed_2015_05_14/pravo1/T012768.html?pravo=1>, статті 88 ВК України <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_825274/ed_2014_12_28/pravo1/Z950213.html?pravo=1> прибережні захисні смуги встановлюються по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною:

- для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менш як

3 га - 25 метрів;

- для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також ставків площею понад

3 га - 50 метрів;

- для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів.

Якщо крутизна схилів перевищує три градуси, мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється.

Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках всіх категорій земель, крім земель морського транспорту.

Землі прибережних захисних смуг перебувають у державній та комунальній власності та можуть надаватися в користування лише для цілей, визначених ВК.

У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації.

Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою.

Проекти землеустрою щодо встановлення меж прибережних захисних смуг (з установленою в них пляжною зоною) розробляються в порядку, передбаченому законом (частини третя - восьма статті 88 ВК).

Таким чином, прибережна захисна смуга - це частина водоохоронної зони визначеної законодавством ширини вздовж річки, моря, навколо водойм, на якій встановлено особливий режим та яка встановлюється за окремими проектами землеустрою, проте не може бути меншою за 25, 50 та 100 метрів залежно від площі відповідних водних об'єктів, як це передбачено у частині другій статті 88 ВК та у

статті 60 ЗК. Винятком можуть бути випадки, коли прибережна захисна смуга водойми знаходитися в межах населеного пункту, тоді слід виходити із затверджених проектів забудови цього населеного пункту.

Водночас суд не врахував, з наведенням відповідних доказів та їх оцінки, чи знаходиться вказана водойма у межах населеного пункту чи за його межами.

Встановлення зазначених обставин має правове значення для правильного вирішення цього спору.

Залишаючи без змін рішення судів попередніх інстанцій про відмову у задоволенні позовних вимог, суд касаційної інстанції виходив із того, що водойма «Голубе озеро» не входить до переліку водних об'єктів, визначених у статті 88 ВК.

З таким висновком суду погодитись не можна, оскільки у зазначеній нормі права законодавець визначає правовий підхід до встановлення меж прибережної захисної смуги виходячи із природного чи штучного походження водойми, її реального існування і площі водної поверхні (статті 1, 88 ВК).

Разом з цим слід звернути увагу на те, що заступник Прокурора звернувся до суду із позовом 25 березня 2014 року, в якому просив визнати незаконним та скасувати розпорядження № 314, прийняте 15 березня 2012 року.

Згідно зі статтею 99 КАС для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється шестимісячний строк, обчислення якого починається з дня виникнення підстав, що дають право на таке звернення. Підставою для такого звернення є факт порушення, вчинений у певний час, а не факт, коли стало про це відомо прокурору.

Вирішуючи спір, суд не перевірив належним чином цих обставин та не навів доводів щодо цього у рішенні.

Верховний Суд України позбавлений процесуальної можливості встановлювати обставини, давати оцінку доказам, а відтак позбавлений можливості постановити рішення у справі у зв'язку з неповним встановленням обставин справи.

За змістом частини першої статті 241 КАС справи розглядаються Верховним Судом України, в тому числі й за правилами, встановленими главою 2 розділу IV цього Кодексу.

Оскільки частиною другою статті 227 КАС передбачено, що порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, є підставою для скасування судових рішень і направлення справи на новий судовий розгляд, а Верховний Суд України позбавлений можливості установити необхідні обставини у цій справі та ухвалити нове судове рішення без їх наявності, це, на думку колегії суддів, є підставою для скасування всіх судових рішень і направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 227, 241-243 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у цивільних справах Верховного Суду України

п о с т а н о в и л а:

Заяву заступника Генерального прокурора України задовольнити частково.

Постанову Київського окружного адміністративного суду від 14 травня 2014 року, постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2014 року та ухвалу Вищого адміністративного суду України від 4 грудня 2014 року скасувати.

Справу направити на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий П.В. ПанталієнкоСудді:О.Ф. Волков В.І. Гуменюк О.В. Кривенда Н.П. Лященко Л.І. Охрімчук Я.М. Романюк В.М. Сімоненко О.О. Терлецький М.І. Гриців О.А. Коротких В.В. Кривенко В.Л. Маринченко О.Б. Прокопенко І.Л. Самсін Ю.Л. Сенін